Les Français et la dissolution sous la Ve République

Arme de dissuasion massive confiée au président de la République par l’article 12 de la Constitution, la dissolution de l’Assemblée nationale a été prononcée par trois chefs de l’État sur huit : Charles de Gaulle (en 1962 et 1968), François Mitterrand (en 1981 et en 1988) et Jacques Chirac (en 1997).
Plus d’un quart de siècle s’est écoulé depuis la dernière dissolution, ce qui constitue la période la plus longue de la Ve République sans que le mandat des députés ne soit abrégé par une décision présidentielle. La persistance de cette situation, liée autant au retour de flamme de la décision chiraquienne de 1997 qu’au passage au quinquennat qui a aligné les mandats du Président et des députés, est sujette à de multiples conjectures depuis que les dernières élections législatives de juin 2022 ont accouché d’une majorité relative pour la coalition politique soutenant Emmanuel Macron.
Les données d’opinion, historiques et actuelles, permettent d’éclairer la façon dont les Français appréhendent cet acte politique majeur. Quels jugements ont-ils porté sur les cinq dissolutions survenues depuis 1958 ? Des traits communs peuvent-ils s’en dégager ? Comment l’usage de la dissolution pour le quinquennat qui s’ouvre est-il envisagé ?

Fr. M.

1962 : la riposte victorieuse

Sous la IIIe République, le droit de dissolution est resté inusité après la crise institutionnelle du 16 mai 1877. Il figure dans la Constitution de la IVe République, mais son usage est très restreint. Seul le président du Conseil Edgar Faure l’utilise en 1955. Aussi, lors des débats préparatoires au passage à la Ve République en 1958, l’opinion des Français est recueillie à propos d’un « changement de la Constitution qui permettrait une dissolution plus facile de l’Assemblée nationale[1] ».

Sur ce point qui peut paraître technique, un tiers des interviewés (37 %) n’expriment pas d’avis. Les autres approuvent cette disposition (46 %). Le premier bloc de raisons avancées pour justifier leur position relève d’une forme de dégagisme avant l’heure : « Il faut des hommes nouveaux » ; « Cela éliminerait les têtes que nous voyons depuis des dizaines d’années » ; « Aucun des anciens élus ne devrait pouvoir se représenter. » Le droit de dissolution est ainsi conçu comme un outil de renouvellement du personnel politique.

Il est maintenu dans la nouvelle Constitution, confié au chef de l’État et son exercice est facilité, conformément au projet institutionnel exposé par Charles de Gaulle dès 1946. Mais, pour que les bases du nouveau régime soient stabilisées, le Général entend procéder à une ultime réforme : l’élection du président de la République au suffrage universel direct.

L’émoi suscité par l’attentat du Petit-Clamart en 1962 lui fournit l’occasion d’annoncer son projet. La voie choisie privilégie le référendum (article 11), plutôt que la consultation préalable des Assemblées (article 89)[2]. Cette décision met le feu aux poudres et la première crise politique du nouveau régime éclate. Les oppositions se coalisent pour dénoncer le fond de la réforme et la méthode employée pour la mettre en œuvre, qui est présentée comme un passage en force.

Le président du Sénat Gaston Monnerville dénonce une « violation de la Constitution » destinée à instaurer « un pouvoir personnel ». Il suggère une motion de censure, qui est votée par l’Assemblée nationale le 5 octobre à 4 h 45 par une majorité de 280 députés. Pour la première fois sous la Ve République (et la seule jusqu’à aujourd’hui), le gouvernement est renversé, dernière résurgence des pratiques de la IVe République.

Le chef de l’État riposte immédiatement. Il use de son droit de dissolution. Aucune mesure de l’opinion à ce sujet n’est effectuée. L’IFOP, seul institut de sondage existant alors, se concentre sur les intentions de vote pour le référendum.

Ce sont les urnes qui tranchent le bras de fer entre l’exécutif et le législatif. Le 28 octobre 1962, l’élection au suffrage universel du président de la République est largement approuvée (76,9 %). Un mois plus tard, les législatives des 10 et 25 novembre aboutissent à une victoire du parti gaulliste, qui obtient 233 députés sur 482, soit 56 de plus que dans la législature précédente. La présidence de la République établit sa prééminence et s’impose comme le cœur du pouvoir.

 

1968 : une sortie de crise réussie

Six ans plus tard, une autre crise, politique et sociale cette fois et non pas institutionnelle, contraint le général de Gaulle à recourir à nouveau à la dissolution. Pour sortir le pays des convulsions de mai 1968, il prononce une allocution radiodiffusée le 30 mai, dans laquelle il assène avec la plus grande fermeté qu’il n’entend pas quitter le pouvoir, ni remplacer le Premier ministre. Il annonce la dissolution de l’Assemblée nationale. En un mot, il parle en maître et cherche à incarner le retour à l’ordre.

L’IFOP, qui en raison du blocage du pays ne sonde l’opinion que dans la capitale, réalise le 31 mai une étude qui révèle la portée de ce discours[3] : seuls 8 % des Parisiens ne l’ont pas entendu à la radio ou à la télévision. L’attitude du général de Gaulle est approuvée majoritairement (53 %), tout comme sa décision de « ne pas se retirer » (57 %) et de « garder M. Pompidou » (53 %). Mais l’annonce qui suscite la plus forte adhésion concerne la dissolution de l’Assemblée nationale : trois quarts des Parisiens y sont favorables.

La poursuite des manifestations dans la rue est rejetée (64 %). La confiance pour l’avenir renaît : elle passe de 40 % le 27 mai à 52 % le 31 mai. Le parti gaulliste s’organise sous le nom d’Union pour la Défense de la Ve République. La campagne des élections législatives débouche sur un raz-de-marée électoral : la majorité présidentielle obtient 367 sièges sur 485. Les gaullistes triomphent, mais leur euphorie est éphémère. Le référendum d’avril 1969, tragique suicide politique du Général, aboutit à une élection présidentielle anticipée.

Au cours de cette campagne, il est attendu du futur président de la République qu’il dissolve l’Assemblée et procède à de nouvelles élections législatives (41 %), plutôt qu’il conserve l’Assemblée actuelle (33 %)[4], dont le mandat doit s’achever en 1973. La dissolution reçoit les faveurs des électeurs du communiste Jacques Duclos (84 %), tandis qu’une majorité (58 %) s’y oppose parmi les électeurs de Georges Pompidou, qui s’est engagé à respecter l’Assemblée dont il est membre depuis 1968 en tant que député élu dans le Cantal.

Une majorité (54 %) des électeurs de son principal adversaire, le président centriste du Sénat Alain Poher, attendent une dissolution. Pourtant, il annonce son refus de dissoudre s’il était élu. Comment gouvernerait-il alors, puisque plus de la moitié des députés sont gaullistes ? Georges Pompidou insiste sur ce flou, en pointant le risque d’une absence de majorité qui rappelle l’instabilité de la IVe République. À l’inverse, il présente sa cohérence politique comme un gage de sécurité. Il gagne la présidentielle et gouverne avec la majorité en place, conformément à ce qu’il avait annoncé.

Cinq plus tard, lors de la campagne présidentielle anticipée de 1974, un sondage sur les pouvoirs du président de la République révèle que seuls 51 % des Français savent que la Constitution lui donne le pouvoir de dissoudre l’Assemblée. Malgré les précédents de 1962 et de 1968, 40 % des interviewés ne se prononcent pas sur ce point, signe de la méconnaissance persistante des prérogatives constitutionnelles du chef de l’État[5].

Le candidat soutenu par la majorité sortante, Valéry Giscard d’Estaing, annonce qu’il ne procédera pas à la dissolution. Lors du débat d’entre-deux-tours face à François Mitterrand, il en fait un argument d’efficacité politique : « Si je suis élu président de la République, la France aura, dans la semaine qui suivra, un gouvernement [qui] s’appuiera sur une majorité acquise. Il pourra agir immédiatement. »

Il exploite ainsi le sentiment partagé par les Français que les institutions fonctionneraient difficilement (34 %), voire ne fonctionneraient pas (12 %), si le Président élu appartenait à une tendance politique opposée à celle de la majorité des députés.

Après son entrée à l’Élysée, le centriste Valéry Giscard d’Estaing gouverne donc avec l’Assemblée nationale élue en 1973. Mais celle-ci est dominée par les gaullistes, dont une partie lui reproche d’avoir contribué à l’échec du référendum de 1969 et d’avoir battu leur champion, Jacques Chaban-Delmas, lors de la présidentielle. Le Président se trouve ainsi « minoritaire dans sa majorité[6] ».

Cette tension interne semble vouer à dégénérer. Dès octobre 1974, 41 % des Français jugent que l’Assemblée nationale actuelle n’ira pas jusqu’à son terme et que le Président la dissoudra[7]. Ce pronostic pessimiste n’est pas avéré. Et les élections législatives de 1978, gagnées contre toute attente, permettent même à VGE de consolider sa position à l’Assemblée.

 

1981 et 1988 : la construction d’une majorité présidentielle

La présidentielle de 1981 oppose à nouveau Valéry Giscard d’Estaing et François Mitterrand. Le débat entre les deux hommes se poursuit dans les mêmes termes que sept ans plus tôt. Le Président sortant affiche son intention de ne pas dissoudre l’Assemblée s’il était réélu, tandis que le candidat socialiste prend le contrepied. Sa logique est simple : « Un autre Président, une autre politique ; il faut une autre majorité[8]. »

Son argumentation est entendue et une majorité des Français (55 %) attendent de lui qu’il « prononce la dissolution de l’Assemblée nationale actuelle pour qu’il y ait très vite de nouvelles élections législatives[9] ». C’est ce qu’il s’empresse de faire, dès le lendemain de son investiture. Le 22 mai 1981, le décret portant dissolution de l’Assemblée est pris. 57 % des Français se déclarent satisfaits de cette première décision du nouveau Président[10]. Et les législatives anticipées lui donnent une majorité pour mettre en œuvre l’alternance.

Mais la déception à l’égard du nouveau pouvoir socialiste est à la mesure des espoirs suscités. Dès 1982, près d’un Français sur deux estime qu’une « crise politique avec des élections législatives anticipées » surviendra avant 1986, fin légale de la législature. Seuls 37 % des personnes interrogées considèrent que les députés pourront aller au terme de leur mandat[11].

Depuis l’automne 1981, les responsables de l’opposition n’ont de cesse de demander une dissolution. En juin 1983, Le Figaro Magazine affiche en une : « Dissolution : déjà 40 % des Français sont pour », en citant un chiffre issu d’un sondage de la SOFRES[12]… et en passant sous silence le fait que 46 % des interviewés souhaitent que l’Assemblée en place aille à son terme.

En 1984, les appels à la dissolution se multiplient pour sortir de la crise ouverte par le projet de réforme de l’École libre. L’écho dans la population est faible : seuls 35 % des Français sont favorables à des élections anticipées (contre 45 % qui les rejettent)[13]. François Mitterrand choisit une autre voie : il change de Premier ministre et annonce un référendum sur les libertés publiques, qui implique lui-même – sommet de l’habileté florentine du Président – un référendum constitutionnel. Les Français l’approuvent : le référendum est privilégié par 50 % de la population, loin devant la dissolution (13 %)[14].

Les élections de mars 1986 privent François Mitterrand d’une majorité législative. Convaincus qu’il s’agit d’une parenthèse avant le retour au fonctionnement régulier de la Ve République, 71 % des Français souhaitent que la cohabitation dure jusqu’à son terme légal, marquant ainsi implicitement leur opposition à une éventuelle dissolution[15]. Cette position est alignée avec l’intérêt politique du chef de l’État, qui tire profit de la situation pour reconstituer sa légitimité politique et s’inventer un nouveau personnage de Père de la nation.

Occultée par la présidentielle de 1988 qui occupe déjà toutes les têtes, la dissolution est vue comme une conséquence d’une éventuelle réélection de François Mitterrand.

En octobre 1987, 62 % des Français estiment que, s’il est reconduit à l’Élysée, il « prononcera la dissolution de l’Assemblée pour renforcer le Parti socialiste et nommera un Premier ministre socialiste[16] ». Seule une minorité veut croire qu’il conservera l’Assemblée en place et « essaiera de constituer une nouvelle majorité en son sein avec un Premier ministre du centre » (17 %).

Pendant la campagne, le Président sortant annonce son intention de procéder à une dissolution s’il était reconduit dans ses fonctions et si le Premier ministre était empêché de gouverner. Le jour du second tour, un sondage Bull-BVA réalisé pour Antenne 2 à la sortie des bureaux de vote indique que des élections législatives anticipées sont souhaitées par 61 % des électeurs.

Mais un autre sondage réalisé immédiatement après la réélection de François Mitterrand révèle qu’une majorité relative (48 %) des Français souhaitent qu’il « cherche à s’entendre le plus longtemps possible avec l’Assemblée actuelle », plutôt qu’il ne « prononce le plus rapidement possible la dissolution » (37 %)[17]. Ses électeurs eux-mêmes sont partagés (42 % contre 41 %). Le discours de dénonciation des clans porté par le candidat de la « France unie » s’accorde mal avec la demande du pouvoir législatif pour son camp.

Surtout, « une majorité, pour quoi faire ? » semblent demander les Français. Le vague programme de rassemblement autour des valeurs républicaines, efficace lors de la présidentielle, est faiblement mobilisateur pour les législatives.

Alors que, sept ans auparavant, 57 % des Français souhaitaient que les élections législatives lui « donnent une majorité de gauche pour gouverner », ce chiffre tombe à 50 % en 1988[18]. Une part importante de la population attend que les urnes « reconduisent la majorité RPR-UDF pour faire contrepoids aux pouvoirs de M. Mitterrand » (39 %, + 4 points par rapport à 1981). La cohabitation, période d’équilibre des pouvoirs et d’union nationale, serait ainsi prolongée.

Toutefois, dans une allocution télévisée, François Mitterrand annonce la dissolution. La décision est majoritairement approuvée (54 %)[19]. Mais, à la différence de 1981, les Français n’accordent au PS qu’une majorité relative, comme s’ils voulaient contraindre l’exécutif à rechercher et à construire l’ouverture prônée par le Président pendant sa brève campagne.

Son successeur à l’Élysée, Jacques Chirac, choisit de ne pas renouveler l’Assemblée nationale après la présidentielle de 1995. La dissolution est écartée car la majorité élue en 1993 est pléthorique. Ce choix permet aussi d’envoyer un signe d’apaisement aux soutiens parlementaires d’Édouard Balladur et de démontrer une volonté de rassemblement utile après la lutte fratricide d’une rare âpreté qui a ravagé les rangs du RPR et de l’UDF.

Mais, à la différence de Georges Pompidou en 1969 et de Valéry Giscard d’Estaing en 1974, qui pouvaient compter sur une majorité disposant encore d’un mandat théorique de quatre ans (jusqu’en 1973 pour le premier, jusqu’en 1978 pour le second), Jacques Chirac doit composer avec une Assemblée dont le terme est fixé légalement en mars 1998, soit moins de trois ans après sa prise de fonction. Cette courte durée va se trouver encore abrégée par le hasardeux calcul politique de la dissolution de 1997.

 

1997 : l’effet boomerang de la « dissolution de convenance »

Lors des grandes grèves qui agitent le climat social de l’automne 1995, une dissolution est évoquée. L’opinion publique se montre très partagée sur cette éventualité. 44 % des Français se prononcent en sa faveur. Le mouvement n’est-il pas comparable à mai 1968 ? Mais la position souhaitant que l’Assemblée nationale actuelle « aille jusqu’au bout de son mandat en mars 1998 » recueille autant de soutiens (45 %)[20]. C’est la voie de la négociation sociale qui sera finalement choisie pour résoudre le conflit.

Au cours de l’entretien télévisé du 14 juillet 1996, au journaliste qui lui demande s’il regrette de ne pas avoir dissous l’Assemblée à son entrée en fonction, Jacques Chirac rappelle que la dissolution doit servir à « trancher une crise politique » et n’est pas « faite pour la convenance du président de la République ». En 1995, elle aurait été « une sorte de “combine” tout à fait contraire à l’esprit de nos institutions ».

En dépit de ces déclarations, l’hypothèse de la dissolution réapparaît au plus haut sommet de l’État au printemps 1997. À l’Élysée, l’idée de précipiter le calendrier électoral se construit sur la certitude que la conjoncture politique sera plus défavorable en mars 1998, la qualification de la France pour la monnaie unique impliquant alors une rigueur budgétaire accrue. Des sondages confidentiels concernant des élections législatives anticipées sont réalisés[21]. Les prévisions qui en ressortent sont optimistes pour le pouvoir. Elles donnent progressivement corps au scénario d’une dissolution.

Dans un premier temps, l’opinion publique se montre hermétique à ce qui n’est encore qu’une hypothèse d’école. Début avril 1997, deux tiers des Français (65 %) sont attachés à ce que les élections aient lieu à la date prévue[22]. Puis, à mesure que le projet s’ébruite dans les médias, l’opinion se retourne. À la veille de la dissolution, une majorité se dit « favorable à des législatives anticipées » (59 %)[23].

La victoire de la coalition RPR-UDF est à la fois pronostiquée (54 %) et souhaitée (45 % contre 31 % pour la victoire des socialistes et de leurs alliés). Mais, simultanément, 53 % des Français disent avoir l’intention d’utiliser leur bulletin de vote pour exprimer leur « opposition » à Jacques Chirac[24].
Les sondages électoraux renvoient eux aussi des informations contradictoires. L’incertitude inhérente aux intentions de vote, toujours très élevée en ce qui concerne les élections législatives, est ici amplifiée par l’aspect virtuel du scrutin qui subsiste tant que la dissolution n’a pas été officiellement annoncée. Fin mars, un sondage IPSOS indique que la droite conserverait 343 sièges, tandis que la gauche en obtiendrait 204[25]. Quelques jours plus tard, un sondage BVA pour Paris Match n’accorde que 270 sièges à la droite, ce qui signifierait la perte de la majorité[26].

Ce climat d’opinion mitigé ne refrène pas l’Élysée, qui se convainc que sa situation ultradominante dans l’hémicycle (472 députés) constitue un matelas de sécurité très épais. Une campagne électorale courte, entrecoupée de jours fériés et de ponts, ne devrait pas laisser la possibilité à un Parti socialiste toujours convalescent (57 députés) de prendre l’ascendant. Tous les voyants semblent au vert : la décision est prise.

Le lundi 20 avril, Jacques Chirac annonce la dissolution. Il affirme que « l’intérêt du pays commande d’anticiper les élections » et que le gouvernement a « besoin d’une majorité ressourcée et disposant du temps nécessaire à l’action ». Ce « nouvel élan » des réformes intérieures doit permettre aussi de relever les échéances européennes, comme le passage à la monnaie unique. Le motif de la dissolution reste flou : 57 % des Français n’ont pas trouvé convaincant le chef de l’État [27].

La décision présidentielle partage en deux l’opinion : 44 % des Français s’en disent satisfaits et 44 % la désapprouvent. En revanche, près de trois quarts de la population s’accordent à penser qu’il s’agit d’un « bon moyen de donner la parole aux Français » (72 %). Un point surtout fait consensus : la dissolution est « une manœuvre politique » pour 81 % des Français, et même 75 % des sympathisants de l’UDF et 62 % des sympathisants du RPR !

Outre la palinodie chiraquienne, l’opposition dénonce une « dissolution de convenance[28] », un calcul tactique uniquement destiné à maintenir l’exécutif au pouvoir. Elle exploite ainsi la sévérité de l’opinion à l’égard du Premier ministre Alain Juppé, dont le rigorisme lui vaut une impopularité record depuis l’automne 1995. Seuls 11 % des Français souhaitent son maintien à Matignon en cas de victoire de la droite[29]. C’est pourtant lui qui, en tant que chef de la majorité, va conduire la bataille électorale…

L’hypothèse de son remplacement par le président de l’Assemblée nationale, Philippe Séguin, est évoquée trop tardivement. La majorité ne parvient pas à convaincre les électeurs du bien-fondé de la dissolution, ni même à en expliquer clairement le motif, ce qui alimente la suspicion d’un dessein politique caché.

L’opposition agite l’épouvantail du retour dissimulé de l’austérité et reconstitue son unité sous la forme de la gauche plurielle. Elle emporte la majorité. Lionel Jospin est nommé Premier ministre pour une cohabitation au long cours. Par un spectaculaire effet « boomerang », Jacques Chirac vient d’inventer « le septennat de deux ans », selon l’épigramme de Pierre Mazeaud, et de geler durablement l’usage du droit de dissolution.

 

2022 : l’hypothèse d’une dissolution ?

Aucun des trois successeurs de Jacques Chirac n’a utilisé la dissolution. Au-delà du précédent désastreux de 1997, le passage au quinquennat, qui a fait coïncider les mandats présidentiel et législatif, a rendu inutile le recours à la dissolution. Ni Nicolas Sarkozy ni François Hollande n’ont utilisé ce droit. Pendant son premier quinquennat, Emmanuel Macron s’y est également refusé, y compris pendant la crise des Gilets jaunes, résolue par la voie du Grand Débat national.

Depuis juin 2022, la majorité relative avec laquelle doit composer le gouvernement d’Élisabeth Borne change-t-elle la donne ? L’hypothèse d’une dissolution au cours du quinquennat gagne en crédibilité aux yeux des Français : seuls 13 % la jugent impossible[30]. Ceux qui l’envisagent la prévoient à court terme, c’est-à-dire pendant la première moitié de l’année 2023 (40 %) ou au second semestre (24 %).

Aujourd’hui, une dissolution apparaît « prématurée » à une majorité de Français (55 %) et n’est pas « nécessaire » (50 %). Elle serait même « dangereuse » (59 %). Si elle avait lieu par calcul tactique, les Français doutent qu’elle aboutisse à la conquête de la majorité absolue par la majorité présidentielle (14 %). Le pari se solderait plus sûrement par la perte de la majorité relative (36 %). Un parti ou une coalition de l’opposition pourrait même emporter la majorité absolue (22 %).

S’il ne prend pas l’initiative de dissoudre, le président de la République a prévenu que le renversement du gouvernement entraînerait un retour des députés devant les électeurs. À cet égard, une courte majorité de Français estiment que les différents groupes d’opposition pourraient voter ensemble une motion de censure (53 %).

Le vote par le groupe du Rassemblement national de la motion de censure déposée par la NUPES le 24 octobre 2022 – coup de théâtre parlementaire – a confirmé cette hypothèse. Mais l’addition des effectifs des deux groupes (89 + 151 = 240) n’était pas suffisante pour atteindre la majorité requise (289 voix). Le groupe des Républicains (62 députés) pourrait fournir le contingent nécessaire. Mais il se refuse pour l’heure à ouvrir une crise institutionnelle. Est-ce une position durable ?

 

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La dissolution est une épée de Damoclès que la main de l’Élysée tient suspendue au-dessus du Palais Bourbon. Les précédents usages de cette prérogative par le président de la République montrent qu’elle est pleinement acceptée par l’opinion publique lorsqu’il s’agit de l’ultima ratio pour dénouer une situation de crise aiguë, c’est-à-dire soit pour faire arbitrer par le peuple un conflit entre les deux premières branches du gouvernement (1962), soit pour imposer une issue à un conflit social qui s’enlise (1968).

Les Français reconnaissent moins facilement un usage strictement politique de la dissolution, qui consiste à fournir au Président nouvellement élu une majorité législative pour mettre en œuvre son programme. La dissolution de 1981 a été claire dans ses justifications : obtenir une majorité pour mettre en œuvre l’alternance. Elle a été mieux comprise que celle de 1988, dont les motivations ont paru à la fois équivoques et contraires au discours tenu pendant la campagne présidentielle. Dès lors, la seconde dissolution mitterrandienne s’est logiquement soldée par une majorité relative pour le seul Parti socialiste.

Elle préfigure ainsi la décision chiraquienne de 1997, dont les raisons ne sont pas apparues suffisamment explicites aux yeux des Français. Ce flou a créé un soupçon d’insincérité et alimenté la perception d’un stratagème électoral, véritable poison en démocratie. La clarté de l’explication politique de la dissolution, de ses motifs- comme de ses objectifs, s’impose ainsi comme la condition sine qua non de son acceptation par l’opinion.

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Frédéric Micheau

Frédéric Micheau

Directeur général adjoint de l’institut de sondage OpinionWay, dont il dirige le pôle Opinion depuis 2014. Spécialisé dans les études politiques et électorales, il est enseignant à Sciences Po depuis 2013. Dernier ouvrage paru : Le Sacre de l’opinion. Une histoire de la présidentielle et des sondages (Cerf, 2022).